20世纪80年代以来，伴随着国际主权债务蓬勃发展而出现的一个独特现象是，虽然债务人危机缠身，财政困难，甚至不得不实施严厉的紧缩政策和痛苦的结构性改革，对经济和社会福祉造成极大的负面影响，但债务人还是努力地偿还外债。为什么会出现这种反常的现象？是什么促使这些主权国家承担偿债的调整负担，而债权人却毫发无损？
伦敦政治经济学院研究员杰罗姆·鲁斯所著《主权债务简史》对这一问题进行了系统性的回答。鲁斯认为，过去40年来金融结构性权力的大幅增强，推动了各国远离单边违约，在信贷依赖日益加剧的背景下，私人和官方债权人只需拒绝提供更多贷款，就能给违约国家带来较大的“溢出成本”，从而释放出一系列破坏性的冲击效应，威胁债务国的社会和谐以及政治合法性。至关重要的是，20世纪70年代以来的资本主义世界经济重构，极大地放大了这些溢出成本，导致在大多数情况下，单方面暂停偿债已经成为完全无法想象的事情。
此前已有一些理论，试图阐释债务国的偿债动力和动机。鲁斯介绍了四种主流的假说——声誉假说、法律和制裁假说、民主假说以及溢出成本假说。但在研究了历史上的若干违约案例后，鲁斯发现这些案例存在与上述假说相悖的情况。因此他认为，一定有其他的原因能够解释偿债的谜题。
那么，到底是什么激励措施在推动债务人偿债？在鲁斯看来，推动债务人履约的有三种机制。一是国际债权人卡特尔施加市场规则，拒绝对不履约政府进一步提供信贷，如果这些债务人对信贷依赖较为严重，暂停信贷就会产生较大的溢出性成本；二是国际官方债权人如债权国政府、IMF等向债务国提供有条件贷款，使债务人保持偿付能力，债务国可以腾出资源偿还外债，否则，官方债权人拒绝进一步提供信贷会产生较大的溢出成本；三是财政正统的国内精英发挥桥梁作用，他们的影响力因其能以更好的条件吸引到外国信贷而得到加强，这有助于将债务偿还纪律及财政纪律内化到债务国的国家机关之中。
上述三种机制之所以在推动债务国持续还债中发挥重要作用，是因为自20世纪70年代布雷顿森林货币体系解体以来，国际金融结构发生了深刻变化，这些变化使上述机制对债务人施加了严格约束，经过权衡利弊之后，即使偿债会产生较为严重的不良后果，债务人也不愿意选择单边违约。
第一个重要变化，是国际信贷市场的集中化程度持续提高，导致债务人的负债越来越多地被小范围发达资本主义国家中具有系统重要性且政治力量强大的私人银行和金融机构所持有。大型银行和机构通常在推动债务人还款上有共同利益，更容易在危机时期形成统一战线，共同对抗债务人。
第二个重要变化，涉及主要债权国和国际金融机构有效地把官方部门干预纳入全球金融架构。国际信贷市场日益集中化，造成了许多金融机构被视为“太大而不能倒”，其资产负债表上外国政府债务的积累，意味着债务国无序违约可能引发债权国的金融危机。因此，从全球金融稳定和债权国利益的角度来看，需要一个国际官方债权人救助陷入困境的债务人，以防止危机蔓延到核心国家风险敞口过大的银行和机构投资者。
第三个重要变化，涉及近几十年来债务国的国家金融形态及国内政治经济改革，其特点是公共债务水平持续上升，以及政府对私人信贷的依赖日益增加。20世纪80年代以来，在新自由主义的推动下，各国逐渐放松对金融市场的管制，国际资本流动规模持续扩大，各国为了吸引外国贷款和投资而竞相创造优惠条件。这就加强了物质利益和意识形态与外国债权人大体一致的社会群体的政治地位，国内富有的精英，尤其是财政正统的、对商业友好的技术官僚，通常会激发外国债权人信心，并作出了可信的承诺。
作者将上述三种机制总结为“金融的结构性权力”，即“拒绝给别人提供他所依赖的事物的能力”。这种能力赋予持有人一种特殊的权力：通过不做来惩罚的权力，通过拒绝来约束的权力。结构性权力意味着它的持有人能够改变开放给其他人的选择范围，而不是直接向他们施加压力，让其做出某种选择而非其他选择。
正是国家对信贷的依赖，事实上是更广泛的经济对信贷的结构性依赖，最终赋予金融在资本主义社会里所拥有的独特权力形式：结构性权力。上面阐述的国际金融结构的三方面变化，赋予了不同主体特殊的结构性权力。
不断增长的市场集中度，意味着在投资者和政策制定者眼里，处于全球金融体系核心的金融机构“大而不能倒”，因而赋予这些机构在经济决策中更高的特权地位，毕竟它们的生存能力现在对于整个系统的正常运行至关重要。
金融自由化并没有导致民族国家的退却和自由市场的统治，反而凸显了国际机构和国际组织在金融自由化中的作用，20世纪80年代以来，国家行为者、中央银行和国际组织作为做市商和最后债权人的角色越来越重要。国家对信贷的日益依赖进一步侵蚀了国家相对于金融的自主权，并戏剧性地重组了债务国内部权力关系，使之有利于金融公司、金融精英和金融官员。
鲁斯在本书后半部分用较大篇幅剖析了1982年墨西哥债务危机、2001年阿根廷债务危机以及最近的希腊债务危机三个案例，这里以墨西哥债务危机为例阐述推动债务偿还三种机制所发挥的作用。
1982年8月20日，墨西哥财政部长热苏斯·席尔瓦·赫尔佐格宣布，墨西哥已经耗尽外汇储备，无法履行对国际债权人的义务。墨西哥债务危机正式拉开帷幕。但墨西哥并没有单边违约，而是在美国政府及IMF的帮助下，获得了紧急信贷额度，并对贷款进行了展期，在墨西哥债务危机中，推动偿债的三种作用机制表现如下：
一是从债务结构看，墨西哥债权人更加集中，美国最大的9家银行就对墨西哥积累了530亿美元债权，这就使得债权人更容易协调一致，形成债权人卡特尔与债务人对抗。正如花旗银行副董事长所说，债务人面对的不是一个软弱的委员会，而是一个由世界上最大的银行组成的强大团体，但凡发生违约，整个银行体系都会与之对抗，它们将得不到任何信贷，甚至连短期信贷都没有。而墨西哥恰恰对信贷极为依赖，墨西哥金融政策制定者表示，他们最担心的是违约对政府获得短期信贷、私营部门信心和国际贸易造成的直接后果。
二是华尔街大型银行对墨西哥高度集中的债务风险敞口，大大增加了债务危机演变为金融危机的风险，从而促使美国政府代表本国银行进行干预，并推动IMF积极参与。美国前六大银行对墨西哥贷款总额达112.2亿美元，占其资本的48.28%。考虑到墨西哥及其他拉美国家债务形势的严峻性，时任美联储主席沃尔克表示银行体系即将崩溃，他开始敦促里根总统和财政部长唐纳德·里根采取果断行动，增加美国对IMF的拨款，并派遣IMF作为更广泛地区的“金融消防员”和“财政警察”。
三是墨西哥债务危机开始，国内就有强大的力量坚定地认同债权人的利益，认同债权人对财政紧缩、结构改革和全额偿还债务的愿望。20世纪80年代初，墨西哥银行系统已经深深融入国际金融市场，国内银行及依赖它们获得信贷的企业特别容易受到违约溢出成本的影响，暂停偿还债务显然不符合墨西哥金融精英阶层的利益。
历史经验说明，当债务国走到接近违约的地步时，不是因为国内经济发展出现问题，就是因为受到了较大的国际冲击，经济、金融形势可能已经步履维艰，此时还继续坚持偿还债务，会对产生严重的负面影响。通常，坚持偿债并实施结构性改革的影响是不对称的，财政紧缩、取消或降低福利、提高税收等一些政策对低收入群体影响更大，对高收入群体则影响较小，甚至可能产生有利于高收入群体的结果。无论哪个国家，在坚持偿债并实施结构性改革后，国内经济都出现大幅下滑，失业率显著上升。
另外，坚持偿债可能会产生政治后果。以希腊为例，随着债务危机的加深，为了偿还债务以及实施紧缩性改革，希腊政府经常诉诸紧急法令和行政命令，绕过议会，以消除社会和政治上对进一步紧缩和新自由主义改革的广泛反对。讽刺的是，公认的民主发源地却因为偿还债务而变得不那么民主。
相反，债权人则因债务人的持续偿债而赚得盆满钵满。鲁斯认为，就国际债务危机管理而言，道德上的考虑和经济理性的重要性，最终远不如金融权力及占主导地位的债权国和国际金融机构狭隘的利己主义。他建议长痛不如短痛，与其长期受债务折磨，不如干脆违约，接受短期痛苦，因为历史经验表明，单边违约的负面影响一般持续6个月至两年，由于投资者的记忆是短暂的，因此长期被排除在国际资本市场之外不是一个令人担忧的问题。
《主权债务简史：金融的结构性权力和国际危机管理》
[荷]杰罗姆·鲁斯 著
中信出版集团 2020年11月版
